环境行政公益诉讼的证明责任

环境行政公益诉讼的证明责任

（作者：陈辰）

2016年1月6日，最高人民法院和最高人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），后为进一步明确并细化检察公益诉讼案件的具体程序，于2018年3月2日开始施行《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。我国目前尚无专门的环境行政公益诉讼规范，从《解释》的规制对象来看，可将现行的行政公益诉讼规定视为环境行政公益诉讼的规定。随着环境行政公益诉讼工作的持续推进，新的问题不断出现。北京兰台（合肥）律师事务所环境资源法律部将撰写系列文章，详细解读环境行政公益诉讼相关法律问题。

证明责任在诉讼法中具有重要地位。环境行政公益诉讼作为一种新的诉讼形态，与传统行政诉讼不同，只有人民检察院具有原告主体资格，相应的，其证明责任也有所不同。厘清环境行政公益诉讼中的证明责任，对保护环境公共利益具有重要意义。

1.传统行政诉讼中原告证明责任

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）中规定公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，对自己符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件承担证明责任；在起诉被告不作为的案件中，原告应当对自己在行政程序中曾经提出申请承担证明责任；在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实承担证明责任。

2.环境行政公益诉讼中公益起诉人证明责任

《解释》第四条规定“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起行政公益诉讼,……”，在环境行政公益诉讼中，检察院作为唯一适格原告，被称为“公益诉讼起诉人”。《解释》第二十二条对检察院提起行政公益诉讼承担的举证责任规定了三个方面：一是提交行政公益诉讼起诉书,证明起诉符合法定条件；二是被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；三是检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的事实。

3.环境行政公益诉讼中被告的证明责任

由于环境行政公益诉讼在性质上归属于行政诉讼，因此，其证明责任的分配与行政诉讼具有一致性。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，即对行政诉讼中行政行为的合法性审查实行举证责任倒置。环境行政公益诉讼的被告为生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关，检察机关完成对因行政机关违法行使职权或者不作为导致环境公共利益受到侵害的初步证明之后，需要被告对其行政行为的合法性进行证明。依据“先取证，后裁决”的原则，行政机关所提交的证据应当是在作出行政行为之前已经收集的证据，不得在环境行政公益诉讼中自行向原告、第三人和证人收集证据。

作者：陈 辰，北京兰台（合肥）律师事务所环境资源法律部律师助理